Kada je u studenome 2010. donesen Zakon o fiskalnoj odgovornosti, veličina javnoga duga u odnosu na BDP je iznosila oko 45 posto. Pet godina kasnije taj udio je na oko 81 posto, skoro dvostruko veći. Primarni deficit je smanjen sa 3,7 posto na 1,9 posto BDP-a s trendom stabiliziranja na toj razini. Gledajući učinke Zakona može se jasno zaključiti da Zakon nije uspio ostvariti svoj osnovni cilj – srednjoročnu i dugoročnu održivost javnih financija.

Piše: Mislav Tolušić, menadžer u kompaniji "Crumpton Group", specijalizovanoj za poslovno savjetovanje i investicije u SAD. Glavne specijalnosti su mu strategija razvoja korporacija i korporativne finansije

 U sklopu Zakona donesena su razna pravila kako država treba postupati prema državnoj potrošnji. Tako, na primjer, Zakon nalaže da se primarni deficit smanjuje za najmanje jedan postotni bod BDP-a sve dok primarni deficit ne postane jednak nuli ili ne prijeđe u pozitivne vrijednosti.

Pravilo smo po sebi nije loše, ali je vrlo generalizirano i neprevodivo. Zakon ne pojašnjava koje dijelove državne potrošnje treba smanjivati, nego se ostavlja “diskrecijsko” pravo Vladi. Nije baš jasno kako bi takav jedan mehanizam trebao dovesti javne financije u red – naime, ne postoji lista prioriteta po kojoj bi se trebali rezati rashodi da se ispoštuje Zakon. Također mu nedostaje automatizam koji bi Zakonu “dao zube” da obavi svoju originalnu zadaću – smanjenje deficita.

Zakon je originalno uveo concept monitoringa od strane Ministarstva financija – svaki novi zakon/uredba/propis trebao se je dostaviti Ministarstvu financija na analizu fiskalnoga učinka. Dobar koncept na koji je još samo trebalo dodati to da Ministarstvo financija mora svoju analizu javno objaviti prije nego što zakon/uredba/propis postane pravomoćan. Nažalost, jedna vrlo kvalitetna stavka zakona je izbrisana kada su se donosile Izmjene i dopune Zakona o fiskalnoj  odgovornosti 2014. godine.

Kao jedan od mehanizama za monitoring provođenja cjelokupnoga Zakona osnovano je nezavisno povjerenstvo koje iznosi izvješće ispunjava li Vlada svoje obveze. Povjerenstvo je 2013. i 2014. utvrdilo da Vlada nije ispoštovala fiskalna pravila. Međutim, njihov prigovor je ostao samo mrtvo slovo na papiru. Dakle, za neprovođenje Zakona ne postoje nikakve sankcije.

Američki način obuzdavanja državne potrošnje – Sequestration

Kao odgovor na financijsku krizu Obamina administracija je 2009. godine drastično povećala državnu potrošnju i deficit. Međutim, 2010.,  kada su Republikanci preuzeli kontrolu američkoga kongresa počinje veliki pritisak na Obamu i Demokrate da se obuzda rast javnoga duga i smanji državna potrošnja. Kao usrupak Republikancima da odobre podizanje granice ukupnoga državnoga duga 2011. Je napravljen zakonski mehanizam koji automatski smanjuje državnu potrošnju, tzv. sequestration. Američki Budget Control Act of 2011 jasno propisuje prioritete i navodi stavke koje se režu (vidi ovdje). Stavke idu u “sitne”detalje i na 70 stranica propisuju gdje i koje svote će se rezati.

Takav zakon, osim što je provediv i transparentan, također je fer prema korisnicima državnoga proračuna. Naime, svi korisnici mogu jasno i transparentno vidjeti za koliko će im se smanjiti njihov proračun, dok se jasno stavljaju granice na potrošnju koju je onda lagano pratiti. Nakon pet godina rezultati su jasno vidljivi.

U SAD-u  državna potrošnja pada u udjelu BDP-a, dok u Hrvatskoj udio države raste unatoč padu Hrvatskoga BDP-a. Rezultat američkog zakona je drastično smanjenje deficita ispod tri posto BDP-a, dok je rezultat hrvatskog zakona deficit iznad pet posto BDP-a. Hrvatski pristup pet godina kasnije nije dao ohrabrujuće rezultate, te se može zaključiti da ne bi bilo loše doraditi zakon.

Kako dalje

Zakon o fiskalnoj odgovornosti treba doraditi. Tijekom njegove dorade treba uzeti u obzir nekoliko stvari:

1) Detalji su bitni: Ako se generalizira, onda se gubi fokus i nemoguće je smanjiti deficit. Jasno se treba odrediti strategija na kratko, srednje i duže razdoblje. Naprimjer,  strategijom bi se mogao odrediti cilj da se državni proračun vrati na razinu iz 2007. godine. Način da se to ostvari je sljedeći:

Kratkoročno  –   u sljedeće dvije godine korigirati ukupnu masu plaća na razinu iz 2007., što bi dovelo do smanjenja rashoda za oko 3 milijarde kuna godišnje.

Srednjoročno – u narednih pet godina smanjiti poticaje na razinu iz 2007., što bi dovelo do godišnjih ušteda od 2 milijarde kuna.

Dugoročno – u sljedećih deset godina socijalne beneficije vratiti na razinu iz 2007.,  što bi donijelo uštedu od 10 milijardi kuna godišnje.

Takva bi strategija jasno zacrtala kako će se hrvatski dug staviti pod kontrolu, ali bi se isto tako dao jasan signal kreditnim agencijama i tržištu kapitala da Hrvatska ima plan i političku volju za obuzdavanje rasta javnoga duga.

2) Potrebno je imati hrabrosti i postaviti jasne ciljeve: Hrvatski su građani sposobni sami odlučiti što je za njih najbolje. Visia Croatica je najbolji primjer – samo je oko 20 tisuća građana zaključilo da je ta institucija od strateške važnosti te je doniralo svoje novce za spas te institucije. Političari bi kod donošenja odluka morali imati hrabrosti voditi računa o svim građanima, a ne se dodvoravati specijalnim interesima kao npr. sindikatu iz Imunološkoga zavoda koji je izlazio u javnost sa zastrašujućim porukama o tome kako će ukidanje Zavoda imati dalekosežne negativne posljedice za javno zdravlje.

3) Transparentnost je važna: Trebalo bi omogućiti javnim institucijama da rade neovisne stručne analize fiskalnih učinaka predloženih zakona/uredbi/propisa. Naprimjer,  Institut za javne financije bi se mogao osposobiti za provođenje takvih analiza. One bi trebale biti javno dostupne i jasno analizirati učinak na gospodarski rast, deficit i javni dug. Kada bi postajala zakonska obveza da se analize javno objave, onda bi građani puno jasnije vidjeli koji su fiskalni prioriteti Vlade, te bi se utjecaj specijalnih interesa smanjio, a istodobno bi se olakšalo provođenje reformi.

4) Ograničavanje izdavanja javnoga duga: U Sjedinjenim Državama postoji debt limit koji ograničava zaduživanje Vlade. Kongres mora odobriti svako povećanje limita. Slično bi se trebalo urediti u Hrvatskoj – limit treba biti u nadležnosti Sabora, a ne da se prepusti diskrecijskim odlukama Vlade. S obzirom na različitost političkih sustava između SAD i Hrvatske, bilo bi dobro kada bi se jasno propisalo za koliko se godišnje najviše može dizati limit – primjerice za jedan posto BDP-a godišnje. Takav mehanizam bi sigurno promijenio trendove u javnoj potrošnji u Hrvatskoj zato što Vlada više ne bi imala carte blanche da zadužuje zemlju i našu djecu.

Uspostaviti balans

Krajem 2014. godine hrvatski ministara financija rekao je da će zatvoriti blagajnu kako bi sačuvao smanjeni deficit i onemogućio ostalim ministrima da potroše “uštedjela” sredstva. Svake godine nam se čini kako se vode jedne te iste bitke, političari bi “trošili”, dok bi gospodarstvo “štedilo”. U pravilu, u Hrvatskoj prevladavaju političari zato što ne postoji politički balans.

Jedini balans koji postoji je konačni tržišni balans – ako se država zadužuje iznad svojih mogućnosti u jednom trenutku se tržišta kapitala zatvaraju i država gubi mogućnost zaduživanja. Zatim dolazi do grčkog scenarija i država je prisiljena na duboke i nekontrolirane rezove, bez obzira koliko to političari željeli ili ne. Ronald Reagan je cijeli problem državne rasipnosti sročio u jednoj rečenici: ”Government is like a big baby – an alimentary canal with big appetite at one end and no sense of responsibility at the other”.

Gore navedeni mehanizmi bi primorali političare na pažljiviji pristup prema javnome novcu – “na kružnome toku”  više ne bi smio biti odgovor kada se radi o 100 milijuna kuna.

Vlada treba jasno predočiti kako se financiraju projekti, koji su fiskalni prioriteti Vlade i koliko stoje socijalna prava i beneficije. Vlada mora jasno prilagoditi prioritete za financiranje našim realnim mogućnostima dok još imamo prostora za kontrolirano rezanje. Vrijeme niskih kamatnih stopa dolazi ka svome kraju –američki Fed će vrlo vjerovatno pokrenuti ciklus povećanja kamata na jesen, ECB će prekinuti politiku lakoga novca u narednih nekoliko godina.

Hrvatska živi na posuđenom vremenu – da bi veliki strateški potezi dali rezultate treba vremena kojega ionako imamo jako malo. (Izvor: Banka.hr)