Europska komisija je 28. listopada 2015. predstavila Strategiju unutarnjeg tržišta (Single Market Strategy – SMS). Temeljni strateški okvir je time zaokružen obzirom da je još prije tijekom 2015. donijet paket za bolje propise (Better regulation package) te strategija za digitalno jedinstveno tržište (Digital Single Market – DSM). Novi strateški okvir usmjeren je prije svega na uklanjanje preostalih regulatornih prepreka slobodi unutarnjeg tržišta usluga i roba.

Piše: Daniel Hinšt, magistar specijalist evropskih studija i predsjednik Centra za javne politike i ekonomske analize (CEA) iz Zagreba

Među strateški bitnim sektorima svakako su profesionalne i poslovne usluge (professional and business services – PBS). Europska komisija je uz navedenu "SMS" strategiju objavila i popratnu ekonomsku analizu koja se dijelom odnosi na upravo na izazov otvaranja potencijala rasta navedenog sektora.

Prema Eurostatu, profesionalne i poslovne usluge činile su 2011. godine 11,7 posto BDP-a i 12,6 posto zaposlenosti u EU. Ekonomska analiza sektora profesionalnih i poslovnih usluga govori da navedeni sektor čini oko desetinu hrvatskog gospodarstva.

Europska Komisija ukazuje na problem ograničenja prekograničnog pružanja usluga i investicija u navedenom sektoru, kao i zaostajanje navedenog sektora u konkurentnosti i produktivnosti u odnosu na Sjedinjene Američke Države. Upravo sektor profesionalnih i poslovnih usluga ima strateški značaj za ostale sektore gospodarstva EU jer predstavlja know-how „infrastrukturu“ cijelog gospodarstva.

Temeljna razlika u javnim politikama između profesionalnih usluga i poslovnih usluga je u stupnju i vrsti regulatornih prepreka. Profesionalne usluge (odvjetnici, arhitekti, revizori, računovođe, inženjeri), obično su regulirane profesije pa je za pristup tržištu, uz registraciju sjedišta (poslovnog nastana) potrebna profesionalna kvalifikacija, zajedno sa članstvom i ispitom pri profesionalnoj komori.

Poslovne usluge (konzalting, edukacije, marketing i oglašavanje, odnosi s javnošću, dizajn, IT programiranje i dr.) obično nisu sektorski regulirane, pa je za pristup tržištu dovoljno samo registrirati sjedište (poslovni nastan). Poslovne usluge nailaze na horizontalne regulatorne prepreke koje su identične s drugim gospodarskim sektorima. Profesionalne usluge, uz horizontalne prepreke, nailaze i na specifične sektorske regulatorne prepreke. Zato se u kontekstu sektorskih prepreka spominju samo profesionalne usluge.

Regulatorne razlike

Problem se javlja u činjenici da na unutarnjem tržištu EU, unatoč jedinstvenosti tržišta postoje različiti regulatorni sustavi. EU je zapravo i dalje unija 28 mini-tržišta. Pružatelji poslovnih usluga često trebaju raditi s lokalnim partnerima, sa sjedištem u državi članici u kojoj žele prekogranično pružati usluge. Primjerice, hrvatski revizor ili arhitekt može osjetiti regulatornu neizvjesnost jer nije siguran da u drugim državama članicama postoje isti uvjeti kao u Hrvatskoj gdje imaju registrirano sjedište (poslovni nastan).

Hrvatskom revizoru i arhitektu (kao i pružateljima mnogih vrsta usluga) zajamčena je tzv. sloboda prekograničnog pružanja usluga tj. za povremeno i privremeno pružanje usluga u drugim državama Europskog gospodarskog prostora, nisu obvezni registrirati sjedište. Ta sloboda donosi smanjenje administrativnog troška poslovanja. Ipak, ako žele trajno pružati usluge, registracija sjedišta je obvezna.

Tada se u cijelosti primjenjuju regulatorni uvjeti dotične države članice. Upravo ta neujednačenost regulatornih uvjeta stvara neizvjesnost unatoč tome što sve informacije o uvjetima moraju biti objavljene na portalu jedinstvene kontaktne točke države članice.

Prepreke profesionalnim uslugama

Analiza Europske komisije iz 2015. o ekonomskim učincima Direktive o uslugama pokazuje kako profesionalne usluge u području odvjetništva, računovodstva i posredovanja u prometu nekretnina nailaze na određene prepreke. Najviše je prepreka u području odvjetničkih usluga. Stupanj regulatorne restriktivnosti država članica je različit kada su u pitanju poslovne usluge računovođa, arhitekata, inženjera i odvjetnika.

Daleko najniži stupanj regulacije i restriktivnosti profesionalnih i poslovnih usluga dosegla je Švedska. Ujedinjeno Kraljevstvo, Finska, Nizozemska, Danska, Irska i Estonija su države članice s nižim stupnjem regulacijom navedenog sektora. U navedenu kategoriju mogu se uzeti i Latvija i Litva. Hrvatska je u većinskom društvu država članica koje snažnije reguliraju tržište profesionalnih i poslovnih usluga.

Zanimljivo je uočiti kako su najstrože regulirane odvjetničke usluge. Razmjerno u odnosu na druge promatrane profesionalne usluge, regulacija odvjetničkih usluga je posebno visoka u onim državama članicama gdje je nizak ukupan stupanj regulacije profesionalnih usluga (Ujedinjeno Kraljevstvo, Finska, Nizozemska, Danska, Irska i Estonija).

Regulatorne prepreka tržištu (profesionalnih) usluga

Prepreke se često javljaju kroz administrativne obveze prilikom ishodovanja dozvola/odobrenja od nadležnih institucija potrebnih za započinjanje obavljanja djelatnosti. Profesionalne usluge (revizori, odvjetnici, arhitekti i dr.) su regulirane profesije, pa je potrebna i odgovarajuća razina obrazovne kvalifikacije.

Prema Direktivi o uslugama, sustavi dozvola, ako već postoje, moraju biti opravdani javnim interesom, pogotovo u slučaju prekograničnog pružanja usluga. Intencija Direktive o uslugama je ipak u smanjivanju odnosno ukidanju dozvola za pojedine uslužne djelatnosti. Ipak, u praksi je to kontinuirani posao i „zero-licencing“ prakse, unatoč trendu, nisu ispunile očekivanja Europske komisije.

U tom smislu treba i gledati novu Strategiju unutarnjeg tržišta kao još jednu „pozivnicu“ državama članicama za ukidanje dozvola ili barem za uklanjanje suvišnih administrativnih obveza. Umjesto birokratiziranosti, kao alternativa se putem Direktive o uslugama nudi administrativno pojednostavljenje i digitalizacija administrativnih procesa kod izdavanja dozvola.

Europska komisija smatra kako države članice nisu iskoristile potencijal koji otvara navedena direktiva, već i dalje postoji politički prostor za administrativni protekcionizam. Takve prakse umanjuju konkurentnost na tržištu profesionalnih usluga koje upravo nosi potencijal rasta dodane vrijednosti.

Javljaju se i slučajevi kada dozvole mogu biti teritorijalno, brojčano i vremenski ograničene. Traži se previše dokumenata koji još moraju u originalu, ovjereni, pa i prevedeni. Nema mogućnosti elektroničkog podnošenja zahtjeva i dokumenata. Šutnja administracije se ne poštuje. To su primjeri regulatornih prepreka i administrativnih opterećenja koji su protivni Direktivi o uslugama.

Kada je u pitanju stupanj restriktivnosti u sustavima dozvola odnosno administrativnih procedura u državama članicama EU u području profesionalnih usluga, po dereguliranosti prednjače Švedska, Nizozemska, Litva, Danska. Slijede, Slovačka, Poljska i Latvija, dok se Hrvatska nalazi u sredini s Rumunjskom. Austrija, Cipar i Belgija su najrestriktivnije.

Regulatorne prepreke protivne Direktivi o uslugama mogu predstavljati i ograničenja glede pravnog oblika poslovanja pružatelja usluga, broja stranaca u upravnim i nadzornim odborima prava te ograničenja na pružanje više vrsta usluga (multidisciplinarne djelatnosti).

Ograničenja glede pravnog oblika obično predstavljaju prepreke slobodi poslovanja obrtnika pri pružanju usluga, time što se propisuje da usluge u pojedinim sektorima, npr. pojedine vrste profesionalnih usluga, mogu obavljati samo pravne osobe tj. trgovačka društva.

Obrtnici imaju niži administrativni trošak osnivanja sjedišta (poslovnog nastana) od trgovačkih društava, pa takva ograničenja znače da obrtnik ima dodatni trošak osnivanja dopuštenog pravnog oblika, odnosno odustajanja od postojećeg za osnivanje kojeg je također potrošio vrijeme i novac.

Dakle, administrativni troškovi reinkorporacije, promjene pravnog oblika i doregistracije, predstavljaju prepreke slobodi poslovanja na tržištu usluga. Kako u slučajevima poslovnog nastana, to su prepreke slobodi prekograničnog pružanja usluga u EU, pogotovo u slučaju ako je zabranjeno pružanje više vrsti usluga.

S jedne strane se takvom vrstom zabrane štiti neovisnost profesije, dok se s druge strane narušavaju konkurencija te prilike za poslovni rast i inovativnost. Što je važnije u tom slučaju, i dalje je predmet rasprava, dok Direktiva o uslugama daje prednost načelu konkurencije, odnosno slobode izbora usluga koje će se pružati jer se time potiče poslovni rast i produktivnost.

Kada se uzmu u obzir restrikcije glede pravnog oblika, dioničarstva, upravnih i nadzornih odbora te multidisciplinarnih djelatnosti u području profesionalnih usluga, najveći stupanj bilježe Malta, Luksemburg, Austrija i Cipar. Hrvatska je kao nova država članica EU u kategoriji država članica s nižim stupnjem restriktivnosti u tom području.

Zanimljivo je kako države članice s nižim stupnjem restriktivnosti imaju većinu prepreka u području odvjetničkih usluga (a gotovo uopće ne u području računovodstvenih, arhitektonskih i inženjerskih usluga). Najmanje restrikcija ima Ujedinjeno Kraljevstvo, dok iznenađujuće slijedi Njemačka. Dok je UK karakteristična niska razina regulacije, obično je percepcija da je Njemačka preregulirana.

Njemačka je primjerice jedna od rijetkih država članica koja propisuje fiksnu odvjetničku tarifu i to maksimalni iznos (dok Hrvatska propisuje minimalnu fiksnu odvjetničku tarifu koja je antikompetitivna).

Regulirane profesije

Prepreke i opterećenja predstavlja i činjenica postojanja regulirane profesije. Dok je svugdje u EU opće prihvaćeno kako liječnici trebaju biti regulirana profesija, kako bi se u ime javnog interesa zaštite zdravlja zaštitilo ljude od neprofesionalnog postupanja, postavlja se pitanje treba li regulirati primjerice računovodstvene usluge (kao i niz drugih djelatnosti). Države članice se razlikuju po broju reguliranih profesija.

Njemačka je visoko regulirana, dok su primjerice UK i Estonija na mnogo nižoj razini. Litva regulira "samo" 72 profesije, a Mađarska 409 (prema podacima iz EU baze reguliranih profesija). Najviše reguliranih profesija u EU, tj. 42% je u sektoru zdravstvenih i socijalnih usluga, a 15 posto u području profesionalnih i poslovnih usluga.

Komulativno je u EU regulirano 5000 profesija, odnosno 186 u prosijeku po državi članici. U EU28 je prema istraživanju Komisije u reguliranim profesijama zaposleno 21 posto radne snage tj. oko 50 milijuna ljudi. Dok "tek" 15 posto Danaca i Šveđana radi u reguliranim profesijama, u Njemačkoj je riječ o 33 posto radne snage. Slijedi Hrvatska s 28 posto.

Modernizirana europska direktiva u području profesionalnih kvalifikacija obvezuje države članice na evaluacije odnosno ispitivanje razmjernosti i opravdanosti regulacije za pristup pojedinim profesijama. Profesionalne usluge su posebno bitan sektor u kontekstu evaluacije koja se metodološki može provoditi shodno OECD-ovim indikatorima regulacije tržišta (tzv. Product Market Regulation).

Uz regulirane profesije obično se vežu obveze upisa u registar odnosno članstva u profesionalnim komorama, a time i obveze polaganja profesionalnih ispita, kao uvjeta za pružanje profesionalnih usluga. Često se zahtijeva i profesionalno osiguranje. Obje vrste obveza predstavljaju administrativna opterećenja. Pitanje je koliko je trošak regulacije opravdan i razmjeran zaštiti eventualnog javnog interesa.

Europska komisija ne dovodi u pitanje slučajeve kada je javni interes opravdano i razmjerno zaštićen. Komisiju brinu slučajevi kada prepreke i opterećenja idu iznad opravdane svrhe tj. u zonu nerazmjernosti. Time se narušavaju načela slobodnog tržišta usluga definirana direktivama u području usluga i profesionalnih kvalifikacija. Komisija poziva države članice na smanjenje broja reguliranih profesija.

Prepreke kao iznimke od pravila EU tržišta

EU Strategija unutarnjeg tržišta upravo ide u smjeru da se uklanjaju preostale regulatorne prepreke, pogotovo sektoru profesionalnih i poslovnih usluga. Ukoliko se regulatorne prepreke ipak postavljaju, takve situacije moraju biti iznimke koje se kroz reformirani sustav notifikacija (obavješćivanja) moraju vrlo dobro i uvjerljivo opravdati kategorijama javnog interesa.

U tom smislu, temelj kreiranja javnih politika i dalje ostaju mjerenja administrativnih opterećenja (uglavnom kroz primjenu Standard Cost Model metodologije), ispitivanja razmjernosti (tzv. proportionality tests) kod regulacije i općenito jačanje sustava procjena učinaka propisa (regulatory impact assesments). Takav smjer započet je u Hrvatskoj i predstoji daljnji razvoj sustavnog rješenja, kako za sektor profesionalnih usluga, tako i za reformu tržišta usluga i u drugim sektorima.

Komisija u analizu ističe kako regulatorne prepreke sektoru profesionalnih i poslovnih usluga, uključujući reguliranje profesija, ograničavaju izbor potrošača, potiču povećanje cijena te smanjuju prilike za zaposlenost i mobilnost profesionalaca.

Reforme i Hrvatska

Europska komisija se strateški usmjerila na uklanjanje regulatornih prepreka tržištu usluga, s naglaskom na sektor profesionalnih i poslovnih usluga. Komisija potiče države članice kroz mehanizam Europskog semestra na reformu tržišta usluga. Cilj Unije je olakšanje regulatornog pristupa tržištu profesionalnih i poslovnih usluga.

Na protekcionizam se u određenim slučajevima i dalje može naići. Pitanje je mjere u kojoj će Komisija reagirati kroz konkretne akcije kojima će poticati i obvezivati države članice na olakšanje pristupa tržištu, što je intencija EU prava slobode unutarnjeg tržišta. Izuzeća od liberalizacije i opravdanja pojedinih regulatornih prepreka, uključujući profesionalne usluge, postojat će i dalje. Ipak, manevarski prostor država članica za regulatorni protekcionizam je sve manji.

Već je protekcionistički manevar bitno smanjen otkako je snazi Direktiva o uslugama. Smanjivanjem regulatornih opterećenja povećava se ekonomska sloboda i potencijal rasta kao rezultat reforme poslovnog okruženja.

I dok se u Hrvatskoj gotovo svakodnevno počelo spominjati "reforme", pa se "svi" slažu oko olakšanja uvjeta poslovanja, uklanjanja administrativnih prepreka i prenormiranosti, potrebno je početi razmišljati što reforme konkretno znače.

Reforme znače niz izmjena i dopuna propisa od strane niza državnih institucija, slijedom pažljive provjere koliko su pojedine administrativne obveze iz propisa razmjerne svojoj svrsi. Treba se u tom procesu i mjeriti trošak regulacije za poslovanje, kroz već započetu primjenu Standard Cost Model (SCM) metodologije. Pitanje je spremnosti institucija da mijenjaju regulatorni mentalitet, pa i način administrativnih postupanja.

Reforma znači donošenje niza konkretnih odluka. Ako su "svi" spremni za njih u Hrvatskoj, možemo primjerice računati na sustavnu političku volju za sniženje cijena profesionalnih ispita, omogućavanje marketinga odvjetnika, uvođenje slobode dogovaranja minimalne odvjetničke tarife, oslobađanje od obveze javnobilježničke ovjere pri osnivanju trgovačkog društva i niz drugih reformskih mjera. Samo na taj način možemo testirati razinu ozbiljnosti politike da shvati što su konkretni izazovi, umjesto ponavljanja riječi "reforme". (Izvor: Banka.hr)

Referenca:

Komunikacija Europske Komisije (2015): “Poboljšanje jedinstvenog tržišta: više prilika za ljude i poduzeća“;

Strategija unutarnjeg tržišta – Analiza i dokaz (poglavlje 2.3.) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5909_hr.htm