Međunarodna suradnja u domeni financijske regulacije podrazumijeva značajne redistributivne posljedice, s obzirom na nezanemariv utjecaj sadržaja regulacije po konkurentnost reguliranih subjekata. Stoga se u pregovorima oko međunarodne financijske regulacije valja voditi mišlju da nacionalne regulatorne institucije predstavljaju podjednako izvor moći i preferencija.

Piše: Kristijan Kotarski, docent na Fakultetu političkih nauka u Zagrebu

U skladu s prethodno iznesenim tvrdnjama, efektivna međunarodna regulatorna suradnja i harmonizacija zaživjet će samo ukoliko je u suglasju s preferencijama glavnih jurisdikcija.

Kada govorimo o Baselu III kao kamenu-temeljcu međunarodne financijske regulacije, najvažnije jurisdikcije svakako predstavljaju SAD i Europska unija. U proteklih nekoliko godina nametnuo se zaključak da prilikom implementacije Basela III Europska unija bitno zaostaje za SAD-om.

Nažalost, razvodnjena implementacija u obliku Direktive EU o kapitalnoj adekvatnosti (CRD IV) ne stavlja bankarske sustave EU na stabilnije temelje. Mlaka participacija Europske unije erodira kredibilitet režima i potiče ostale dionike na zaobilaženje dogovorenih pravila. U takvoj konstelaciji događaja kolateralnu žrtvu treba tražiti u krhkim temeljima globalne financijske stabilnosti.

U narednim retcima analizirat ću ključne faktore koji su doveli do financijske regulative s nedovoljno 'oštrim zubima' na razini EU. Osim toga, suočit ću se s nekoliko zabluda koje otežavaju uspostavu regulatorne harmonizacije u godinama koje slijede.

Basel III i odstupanje od njegovog sadržaja u Europskoj uniji

Globalna financijska kriza otkrila je duboku ranjivost bankarskih sustava u EU. Stoga su pitanja povezana s financijskom regulacijom zauzela središnje mjesto u raspravama o budućnosti ekonomskog upravljanja na razini Unije. Prema izvornom dogovoru postignutom 2010. godine u sklopu Baselskog odbora za nadzor banaka (BCBS), 27 država + EU dogovorile su: nova pravila koja predviđaju restriktivniju definiciju Osnovnog kapitala (Tier 1), veće pondere rizika za nekoliko vrsta imovine, zalihe protucikličkog kapitala, nova pravila koja predviđaju maksimalnu dopuštenu visinu financijske poluge i pravila za upravljanje likvidnošću. Sve u svemu, nova pravila povećavaju proporciju kapitala koji mora imati dokazanu sposobnost amortiziranja gubitaka iznad razine utvrđene Baselom II u periodu od 2013. – 2019. godine.

Od najvažnijih elemenata Basela III inkorporiranih u CRD IV potrebno je istaknuti: podizanje razine Osnovnog kapitala najviše kvalitete s 2 na 4,5% rizikom ponderirane aktive, uvođenje zaliha protucikličkog kapitala od 2,5% i fakultativno uvođenje veće kapitalne adekvatnosti za sistemski važne banke. Uvođenje obavezne financijske poluge u odnosu na rizikom ne-ponderiranu aktivu može se očekivati početkom 2018. godine.

Oko tog pitanja trebaju se složiti Europski parlament i Vijeće ministara na prijedlog Europske komisije, a koji se očekuje koncem 2016. godine. U smislu osiguranja likvidnosti, Europska komisija planira gradualnu primjenu koeficijenta likvidnosne pokrivenosti (LCR). On ima za cilj omogućiti financijskoj instituciji pokrivanje 30-dnevnog novčanog odljeva na temelju visokokvalitetne likvidne imovine. EK je počela s pokrivenošću od 60 % u 2015. godini, s namjerom dostizanja 100 % u 2018. godini.

Površnim pregledom prethodno navedenih poteza mogla bi se iščitati predanost EU vjernoj implementaciji međunarodne financijske regulative. Ipak, od samoga početka Basel III suočava se s velikom rezerviranošću najmoćnijih članica EU, koje takav stav prenose na institucije EU. Prilikom implementacije Basela III u zakonodavstvo EU u obliku direktive CRD IV, ključnu kontroverzu predstavljale su distributivne posljedice regulatornih promjena.

One su proizlazile iz: različitih definicija regulatornog kapitala, razine kapitalne adekvatnosti, definicija likvidne imovine; što je različito utjecalo na banke u državama članicama. Naime, različite banke raspolažu različitim vrstama imovine te se oslanjaju na financiranje iz različitih izvora. Iz ovoga proizlazi da su neke banke bolje pozicionirane za dostizanje viših standarda kapitalne adekvatnosti ili pokrića likvidnosti, dok su druge suočene s povećanim troškovima prilagodbe koji proizlaze iz specifičnosti nacionalnih financijskih sustava.

Najveće odstupanje od duha Basela III u regulativi koja se odnosi na razinu kapitalne adekvatnosti banaka vidljivo je u: dvostrukom obračunavanju kapitala osiguravajućih društava u vlasništvu banaka kao Osnovnog kapitala (slučaj francuskih banaka), tretiranju budućih poreznih olakšica na otpisani dug kao dio Osnovnog kapitala (slučaj talijanskih banaka) i tretiranje hibridnih instrumenata na razmeđi duga i dioničkog kapitala kao dio Osnovnog kapitala (slučaj njemačkih Landesbanken).

Pored problematične definicije kapitala, problematična je i definicija pondera koji određuju rizičnost aktive. Za razliku od Basela III, CRD IV omogućava nacionalnim regulatorima daleko više fleksibilnosti u određivanju pondera rizika na držanje suverenog duga, koji u EU iznosi 0 (!). Osim toga, europske banke obvezne su držati daleko manje kapitala u svrhu zaštite od rizika neotplate duga od strane malih i srednje velikih poduzeća.

Kada su u pitanju pooštreni standardi za očuvanje likvidnosti, 2016. godine revizija će omogućiti Europskoj komisiji odgodu uvođenje koeficijenta likvidosne pokrivenosti od 100 %, ukoliko je to opravdano kretanjima na međunarodnoj razini. Zanimljivo je također ukazati na to da EK zauzima manje preskriptivan stav vis-à–vis definicije likvidne imovine od Basela III. Osim toga, EK uopće nije fokusirana na implementaciju pravila o dugoročnim i stabilnim izvorima financiranja imovine do 2018. godine (Net Stable Funding Ratio), sukladno dogovoru postignutome u Baselu.

Politička ekonomija implementacije Basela III

Ključan razlog za ovako selektivnu primjenu Basela III u EU čine preferencije najmoćnijih država članica. Divergentnost preferencija britanskih, francuskih, njemačkih i američkih regulatora bila je vidljiva već za vrijeme samih pregovora oko Basela III. Suprotno konvencionalnoj mudrosti, britanski i američki regulatori zalagali su se za restriktivnu definiciju kapitala i višu razinu kapitalne adekvatnosti, dok su francuski i njemački regulatori zauzeli suprotno stajalište.

Osim toga, britanski i američki regulatori podržali su uvođenje dopuštene visine financijske poluge mjerene u odnosu na rizikom ne-ponderiranu aktivu. S druge strane, francuski i njemački regulatori protivili su se dotičnom elementu regulacije i tražili su duži prijelazni rok za implementaciju.

Vrlo sličnu liniju podjele također je moguće pratiti kada je u pitanju razdvajanje investicijskog segmenta bankovnog poslovanja od komercijalnih aktivnosti. Dok su na deklarativnoj razini francuske i njemačke elite podržavale prijedloge grupe predvođene Erkkijem Liikanenom o potrebi veće separacije prethodno spomenutih aktivnosti, francuska i njemačka vlada još uvijek smatraju da su njihove najveće banke 'prevelike da se razdvoje'. Usprkos brojnim rizicima koji proizlaze iz postojanja banaka koje su 'prevelike da propadnu', dotične zemlje odlučne su u obrani svojih nacionalnih šampiona u domeni investicijskog bankarstva.

Stoga su prilikom definiranja direktive CRD IV stajališta Francuza i Nijemaca bila suprotna stajalištu Britanaca i Šveđana, koji su se zalagali za kapitalnu adekvatnost čak iznad standarda zacrtanih od strane BCBS-a. Očito je da su vlade Francuske i Njemačke ciljale na korištenje EU standarda u svrhu izbjegavanja tržišnih pritisaka za povećanjem kapitalne adekvatnosti. Razlog za takav stav sastoji se u specifičnoj koncepciji domaće političke ekonomije dotičnih zemalja.

Pod utjecajem lobiranja financijskog sektora i uz dodatan pritisak političkih elita, nacionalni regulatori odlučili su se za odabir specifičnih prioriteta unutar regulatorne trileme. Ona se odnosi na: stabilnost bankarskog sustava, međunarodnu konkurentnost banaka i utjecaj regulative na kreditni plasman privatnom ne-financijskom sektoru.

Ovo je vidljivo iz Tablice 1 i 2. Francuska i Njemačka su kao zemlje s: niskim stupnjem kapitalne adekvatnosti nacionalnih bankarskih sektora, manjom internacionalizacijom banaka i većom ovisnošću ekonomije o kreditnim plasmanima; oponirale povećanju standarda kapitalne adekvatnosti. Velika Britanija predstavlja suprotan slučaj. Dakle, strah od manjeg kreditnog plasmana i njegovog negativnog utjecaja na rast BDP-a otežavao je korake u smjeru stvaranja stabilnijih banaka.

Osim razlike u nacionalnim preferencijama kao faktoru koji je sputavao čvršću primjenu Basela III, potrebno je još elaborirati problematičnost univerzalnog karaktera regulacije u EU. Basel III izvorno je zamišljen za banke s globalnim dosegom, dok ga zakonodavstvo EU primjenjuje na sve banke. Suprotno tome, primjena Basela III u SAD-u odnosi se samo na banke s bilancom većom od 50 milijardi USD. 

Nažalost, izvorna primjena načela Basela III na sve banke u EU nije moguća bez ogromne transformacije u strukturi velikog broja europskih banaka i nacionalnih financijskih sustava. EK takvu odluku pravda oslanjanjem na kriterij financijske stabilnosti i kriterij dosljedne primjene politike tržišnog natjecanja.

Kreiranje agende prema kojoj nije moguće diferencirati regulatorni tretman malih i srednje velikih banaka od globalno orijentiranih banaka, te prema kojoj se o regulatornom prijedlogu glasuje u paketu, može se promatrati kao rezultat lobiranja potonje grupe banaka. Igrajući na kartu straha političke elite od izostanka kreditnih plasmana, globalno orijentirane banke sa sjedištem u EU uspjele su ovakvim one-size-fits-all pristupom olabaviti izvornu intenciju regulatornog okvira zamišljenog Baselom III.

Zablude na kojima počiva razvodnjena implementacija Basela III

Nakon analize političkih faktora koji su doveli do razvodnjavanja sadržaja Basela III unutar EU, potrebno se suočiti sa zabludama na kojima počiva protivljenje zahtjevu za većom kapitaliziranošću banaka.

Prvo, podizanje razine Osnovnog kapitala (Tier 1) tumači se kao potreba kompromisa između dvije stvari. Konvencionalno mišljenje postulira da je moguće isključivo povećati brojnik (kapitaliziranost banke) ili smanjiti nazivnik (rizikom ponderiranu aktivu, tj. kreditiranje). Ukoliko se banke kao adresati regulacije odluče na prvi pristup, doći će do smanjenja profitabilnosti za dioničare, s obzirom da će banka isplaćivati niže dividende.

Suprotan pristup pak implicira navodno smanjenje kreditne aktivnosti i posljedično nižu profitabilnost. Ceteris paribus, oba pristupa čine banke manje atraktivnima za ulagače. Ipak, povećanje kapitalne adekvatnosti banaka nikako ne znači da će banke imati manji kreditni plasman. On samo postulira drugačiji omjer posuđenih i vlastitih sredstava.

Drugo, konstantno se ističe da povećanje adekvatnosti kapitala narušava dioničarsku vrijednost banke. No, u godinama uoči krize visok povrat na vlastiti kapital nije bio prilagođen za rizik. Bonusi i dividende dolazili su u kratkom roku, ali nisu uzimali u obzir dugoročnu materijalizaciju rizika. Istraživanje MMF-a pokazuje da su za vrijeme globalne financijske krize cijene dionica kapitaliziranijih banaka kotirale bolje od dionica manje kapitalizirane konkurencije.

Treće, prečesto se ponavlja kako nije moguće istovremeno zadovoljiti ciljeve konkurentnosti i stabilnosti banaka. No, ukoliko se uzme u obzir da kapitaliziranije banke ne trebaju smanjiti kreditiranje i profitabilnost, te ukoliko su one bolji izbor za investitore koji se orijentiraju povratom na kapital prilagođenim za rizik, tada ne postoji objektivan razlog zašto bi takve banke bile manje konkurentne. Niža kapitaliziranost banaka i viši RoE ostvaren na taj način nije u funkciji ekonomije, već aktera čija financijska kompenzacija ovisi o dotičnom indikatoru.

Dosadašnji razvoj događaja ukazuje na dominaciju netočnih ideja koje služe kao pokriće za sektorski specifične interese. U konzultacijama s EK oko dosadašnjeg učinka Basela III i hodograma buduće primjene na razini EU, Europska bankarska federacija (EBF) zauzela je koncem prošle godine sljedeći stav: Zahtjevi za većom adekvatnošću kapitala stvaraju neizvjesnost na financijskim tržištima. Ova konstatacija je daleko od istine s obzirom da veća kapitaliziranost banaka povećava povjerenje tržišta u njihovu solventnost, a niža kapitaliziranost ukazuje upravo na povećanje spomenute neizvjesnosti.

Veća kapitalna adekvatnost Basela III nije uvijek garancija sigurnijih banaka

Pod pritiskom financijskih tržišta, mnoge velike banke su na putu ispunjavanja zahtjeva za većom kapitalnom adekvatnošću. Banka za međunarodna poravnanja (BIS) u svom izvješću za 2015. godinu navodi da je kapitalna adekvatnost sistemski važnih banaka iznosila  13,1% koncem 2014. (Slika 1). Mnogi predstavnici bankarskih udruženja tvrdit će da je učinjen dovoljni pomak u smjeru očuvanja financijske stabilnosti.

No, brojke treba staviti u povijesnu perspektivu. Stopa Osnovnog kapitala (Tier 1) za Lehman Brothers iznosila je 11% samo nekoliko dana prije njegova sloma, dok je belgijska banka Dexia tri mjeseca prije kraha imala stopu od 10,4%.

Iz ovoga je razvidno da financijska stabilnost puno više ovisi o stvarnoj financijskoj poluzi u odnosu na pristup koji regulatorni kapital stavlja u omjer sa rizikom ponderiranom aktivom. Prema Andyju Haldaneu iz Bank of England, podaci o kapitalnoj adekvatnosti banaka temeljem Basela II bili su jednako učinkoviti u predviđanju krize kao i bacanje kovanice. Također, studija OECD-a iz 2013.godine pod nazivom Financial Market Trends dolazi do sličnog zaključka.

Kapitalna adekvatnost zacrtana Baselom III trebala bi služiti kao dopunsko mjerilo za procjenu financijske stabilnosti u odnosu na stvarnu financijsku polugu, a ne obrnuto. Ovaj instrument već je prethodno korišten u SAD-u, ali su mu se protivili regulatori iz zemalja kontinentalne Europe argumentom o navodno manjoj rizičnosti aktivnosti europskih univerzalnih banaka u odnosu na aktivnosti anglo-saksonskih investicijskih banaka.

Banke koje su kapitaliziranije manje će griješiti u alokaciji kapitala. Naime, veća izloženost dioničara pooštrit će monitoring postupanja menadžmenta, što će smanjiti procikličku ponudu kredita, tj. pretjerano kreditiranje u fazi ekspanzije i stezanje kreditnog plasmana u fazi kontrakcije.

Zaključak

Viši standardi kapitalne adekvatnosti na razini EU dodatno dobivaju na značenju ukoliko se uzme u obzir da ne postoji kredibilan mehanizam za disoluciju posrnulih banaka, a isto vrijedi i za izostanak zajedničke fiskalne politike. No, EU svojim pravilima još uvijek nije u mogućnosti zadovoljiti tržišta višim regulatornim standardima i istovremeno zaštititi europske porezne obveznike.

Ključnu prepreku na tom putu čine politički izbori najmoćnijih članica EU, koje u nastojanju zaštite nacionalnih ekonomskih interesa de facto štite partikularne interese nacionalnih bankarskih sektora. Dakle, borba različitih sustava, ukorijenjena u pogrešan narativ o političkoj ekonomiji financijske regulacije, sprječava efektivnu financijsku integraciju i regulaciju na razini EU.

U međunarodnim financijskim forumima, pridržavanje duha regulatornih propisa predstavlja utjecaj. Naime, što određena jurisdikcija kredibilnije slijedi regulativu, tim više raste njezin politički utjecaj prilikom njezine buduće revizije. EU je nakon globalne financijske krize imala moralno pokriće za prebacivanju krivice na SAD zbog spore implementacije Basela II, što je bilo suprotno s iskustvom EU.

U svrhu maksimizacije utjecaja na određivanje budućih standarda međunarodne financijske regulacije, kao i zaštite svih zainteresiranih za stabilnost bankarskih sustava diljem EU, Unija se više treba osloniti na novostečenu ulogu ECB-a. Ona predviđa mogućnost nametanja strožih standarda kapitalne adekvatnosti banaka koje su pod njezinim nadzorom, u odnosu na standarde iz direktive CRD IV.

Dok uspomene na financijsku krizu počinju polako blijediti, ECB kao regulator ima dužnost održavanja glavne krizne lekcije na životu. Ona se može sažeti tezom da banke najbolje služe društvu ukoliko raspolažu s više, a ne manje kapitala. (Izvor: Banka.hr)