Zemlju iz ekonomske krize ne može izvesti ništa osim ozbiljnih, strukturnih reformi, ističu analitičari Instituta za javne financije koji su iznijeli svoje stavove o ključnim pitanjima ekonomike javnog sektora, odnosno javnih financija.

Piše: Katarina Ot, direktorica hrvatskog Instituta za javne finansije (IJF)

Vladi i Hrvatskom saboru IJF osim definiranja strateških prioriteta države i  mudrog upravljanja javnim financijama, preporučuje provedbu reforme teritorijalnog i fiskalnog ustroja države, poreznog sustava, sustava javnih investicija, državnih potpora, mirovinskog, zdravstvenog, obrazovnog i sustava socijalne skrbi.

Institut je objavio konkretne preporuke saborskim zastupnicima i Vladi od kojih banka.hr donosi prikaze samo nekih. Cjeloviti tekst analize i preporuka Instituta za javne financije možete pročitati ovdje.

Ključna je koncentracija na rashodnu, a ne samo na prihodnu stranu proračuna. Sve reforme je neophodno javnosti obrazložiti, jer se bez razumijevanja i javne podrške, ni najbolje zamišljene reforme ne mogu kvalitetno provesti, ističe IJF.

Financijsko upravljanje

Upravljanje javnim dugom: Hrvatska će u razdoblju od 2016.-25. prosječno godišnje morati plaćati oko 20 mlrd. kuna glavnice i kamata javnog duga, što će, primjerice, 2016. iznositi oko 6% BDP-a.

Riječ je o razini duga koja je teško održiva za hrvatsko gospodarstvo, a toga su svjesni i građani, pa čak 85% hrvatskih ispitanika u istraživanju Europske komisije (Eurobarometer) drži da se mjere za smanjenje hrvatskog proračunskog deficita i javnog duga ne mogu odlagati.

Za usporavanje rasta javnog duga, odnosno njegova smanjivanja, treba:

– Donijeti zakon o javnom dugu i strategiju upravljanja javnim dugom. Redovito objavljivati izvještaje o stanju i kretanju duga, uz obvezne saborske rasprave o tim temama.

– Uspostaviti odnose povjerenja i kvalitetne koordinacije mjera i instrumenata za vođenje fiskalne i monetarne politike između HNB-a i Vlade, odnosno Ministarstva financija.

– Osnažiti odjela Ministarstva financija za upravljanje javnim dugom.

Upravljanje državnom financijskom imovinom: Hrvatska raspolaže značajnom financijskom imovinom (posebice dionicama i udjelima države u trgovačkim društvima), no od te imovine ostvaruje vrlo niske prihode i primitke od njene privatizacije, a i oni često budu anulirani dokapitalizacijama i sanacijama.

U razdoblju od 2002.-2015. ukupni primici od privatizacije iznosili su 15,6 mlrd kuna, a izdatci za dokapitalizacije i sanacije 8,3 mlrd. kuna.

U razdoblju od 2009.-2014. godišnji su izdatci za dokapitalizacije i sanacije bili čak i veći od primitaka od – ionako rijetkih i sporadičnih – privatizacija.
Stoga je neophodno:

– Za dio javne infrastrukture koristiti koncesije i modele inicijalne javne ponude za prodaju trgovačkih društava.

– Definirati konkretna strateška trgovačka društva i njihovu javnu misiju koja se treba uklapati u dugoročnu strategiju razvoja.

– Utvrditi koje su djelatnosti od javnog interesa, a koje su tržišne, kako bi se smanjila potreba državnog podupiranja trgovačkih društava koja se mogu prepustiti tržištu.

– Evidentirati, utvrditi stvarnu vrijednost i upravljati financijskom imovinom u vlasništvu države i lokalnih jedinica.

– Ubrzati privatizaciju dijela trgovačkih društava u kojima država i lokalne jedinice imaju udjele.

Porezni sustav

Premda je sredinom 1990-ih provedena vrlo kvalitetna porezna reforma, porezni je sustav pod utjecajem interesnih skupina i potrebe države da financira stalno rastuće rashode, u međuvremenu doživio veliki broj promjena i postao suviše složen i neefikasan, uz široko rasprostranjenu praksu neplaćanja poreza. Neophodno je:

– Provesti analizu cjelokupnog poreznog sustava i definirati njegove slabosti, pritom se vodeći ekonomskom teorijom i njenim saznanjima o učincima poreza na raspodjelu dohotka te na ponudu i potražnju rada, štednje i kapitala.

– U analizi uzeti u obzir ekonomske, socijalne i demografske uvjete, jer svaka promjena dovodi nekoga u bolji, a nekoga u lošiji položaj – različite vrste i oblici oporezivanja različito djeluju na ljude različite dobi, visine i strukture dohotka i imovine, s djecom i bez djece, zaposlene i nezaposlene, radno aktivne i umirovljenike.

– Obrazložiti javnosti sveobuhvatne i usklađene planove i prijedloge promjena u svim dijelovima poreznog sustava, koji će osigurati kompromis u raspodjeli poreznog tereta i minimizirati negativne učinke poreza. Kad se prihvate, osigurati provedbu i stalno praćenje provedbe reforme.

Promjene u strukturi poreznih prihoda

Smanjivanjem poreza na dohodak i doprinosa sniziti troškove rada kako bi se potakla potražnja za radom, porast zaposlenosti, cjenovna konkurentnost izvoznika i posljedično rast gospodarstva. Pritom je poželjnije smanjivati doprinose poslodavaca, nego porez na dohodak i doprinose posloprimaca, jer se time ostvaruju izravniji učinci na troškove rada i potražnju za radom.

Izostale prihode zbog smanjenja doprinosa kompenzirati prije svega smanjenjem rashodne strane proračuna, te uvođenjem novih poreza ili povećanjem već postojećih poreza koje se smatra manje štetnim za gospodarski rast (primjerice, poreza na nekretnine, na nasljedstvo i darove, na potrošnju i ekoloških poreza).

Mogućnosti povećanja poreznih prihoda su ograničene, jer su porezi na potrošnju i ekološki porezi već relativno visoki, a od poreza na nekretnine se – uz istovremeno ukidanje komunalnih naknada – ne može očekivati neko znatnije povećanje prihoda.

Porez na nekretnine se ne može uvoditi bez temeljitih priprema i stvaranja preduvjeta, pri čemu treba unaprijed definirati koje će se vrste nekretnina oporezivati, po kojem kriteriju (korisnosti ili mogućnosti plaćanja), hoće li osnovice i stope utvrđivati država ili lokalne jedinice, koliko se prihoda očekuje i kome će pripadati, ali i voditi računa o troškovima ubiranja.

Porez svakako treba biti progresivan, tako da obveznici s većom ekonomskom snagom snose i veći relativni porezni teret. U slučaju istovremenog ukidanja komunalnih naknada (koje su namjenski prihod lokalnih jedinica), valja unaprijed osigurati da se uvođenjem poreza (koji je nenamjenski prihod) ne ugrozi financiranje lokalnih komunalnih djelatnosti.

Porez na dodanu vrijednost i trošarine: PDV je najznačajniji porezni prihod (u razdoblju od 2011.-14. oko 63% ukupnih poreznih prihoda državnog proračuna), pa i najmanje promjene u tom sustavu mogu značajno utjecati na razinu poreznih prihoda države.

Prostora za povećanje prihoda ima kod trošarina, jer je minimalna trošarina na cigarete u Hrvatskoj jedna od najnižih u EU-u, a povećanjem trošarina na duhanske proizvode prihodi kontinuirano rastu (primjerice s 3,3 mlrd. kuna u 2010. na 3,9 mlrd. u 2014.).

Kako bi se smanjio proračunski deficit, savjetuje se:

– Sve dok postoji proračunski deficit, ne smanjivati opću stopu PDV-a, jer PDV čini više od polovice ukupnih poreznih prihoda opće države. Premda visina stope nije jedini čimbenik koji utječe na porezne prihode, povećanjem opće stope s 23 na 25%, prihodi od PDV-a su 2012. bili povećani za čak 3,3 mlrd. kuna.

Tek s provedbom reformi u drugim područjima može doći do povećanja zaposlenosti, učinkovitosti gospodarstva i rasta BDP-a, s čime bi se uz smanjenje udjela državne potrošnje u BDP-u kroz određeno vrijeme stvorili uvjeti za smanjenje opće stope PDV-a.

– Preispitati opravdanost postojanja sadašnjih sniženih stopa PDV-a i ne proširivati broj proizvoda i usluga na koje bi se primijenila snižena stopa PDV-a, jer se time smanjuju prihodi, otežava se preciznost definiranja oporezivih proizvoda, veće su mogućnosti porezne evazije, uz povećanje administrativnih troškova oporezivanja.

Ukratko, sustav bi postao još složeniji, skuplji i neefikasniji. Premda na prihode utječe veliki broj čimbenika, uvođenje novih sniženih stopa 2013. dovelo je do smanjenja prihoda od PDV-a u iznosu od 1,65 mlrd. kuna.

– Ispitati mogućnosti povećanja trošarine na duhanske proizvode, za što – osim fiskalnih – postoje i zdravstveni razlozi, no postoji, naravno, i opasnost od porasta porezne evazije, zbog čega su neophodne detaljne prethodne analize učinaka.

Nenaplaćeni porezi: Prema podacima Porezne uprave u kolovozu 2015. nije naplaćeno 21 mlrd. kuna – poreza 8,8 mlrd. (samo PDV-a 5 mlrd.), te doprinosa 12 mlrd. kuna.

Državni ured za reviziju  je za 2014. utvrdio nenaplativost preko 90% PDV-a i poreza na dobit, te oko 70% doprinosa za mirovinsko i zdravstveno osiguranje.

Porezna uprava mora utvrditi i objaviti visinu spornih i zastarjelih nenaplaćenih poreza i doprinosa, otpisati ih, te se usmjeriti na naplatu mogućih dugovanja, uz poduzimanje mjera za sprječavanje nastanka novih dugova.

Neprijavljeni rad je itekako prisutan u Hrvatskoj, a za njegovo učinkovitije suzbijanje nužno je usmjeriti se na uzroke, umjesto na posljedice. Treba:

– Povećati povjerenje građana u institucije, prije svega pojačanim suzbijanjem korupcije, povećanjem proračunske transparentnosti, značajnijim uključivanjem javnosti u proračunske procese i povećanjem kvalitete javnih usluga.

– Uklanjati institucionalne slabosti jačanjem neovisnosti i učinkovitosti inspekcijskih i sudskih tijela. Time bi se omogućilo pravedno i dosljedno provođenje postojećih mjera i uspostavilo temelje za učinkovito provođenje budućih mjera u suzbijanju neprijavljenog rada.

– Podizati svijest građana o negativnim stranama neprijavljenog rada i nedostatku pravne zaštite kod kupnje proizvoda i usluga 'na crno', te javno stigmatizirati utaju poreza, povećavati poreznu pismenost građana i općenito educirati građane o značaju poreza za gospodarstvo i društvo u cjelini.

– Uklanjati ekonomske i administrativne uzroke neprijavljenog rada povećanjem isplativosti rada, uvođenjem novih oblika rada, smanjenjem rigidnosti radnog zakonodavstva i prilagođavanjem obrazovnog sustava potrebama tržišta rada.

Neporezni nameti predstavljaju veliki teret za gospodarstvo i građane. Njima je 2014. prikupljeno 8,4 mlrd. kuna (gotovo dvije trećine su snosili poduzetnici, a jednu građani), što je više od ukupno prikupljenih prihoda od poreza na dobit (5,7 mlrd. kuna) i ne znatno manje od poreza na dohodak (10,5 mlrd. kuna).

Kako bi se utvrdila opravdanost i učinkovitost tih nameta, nužno je upotpuniti i redovito ažurirati registar neporeznih prihoda, te usporednom provedbom reforme javne uprave, pravosuđa i regionalne/lokalne uprave, restrukturiranjem javnih trgovačkih društava i prodajom dionica i udjela u trgovačkim društvima koja za državu nisu od strateškog interesa racionalizirati broj i visinu neporeznih nameta.

Mirovinski sustav

Hrvatski mirovinski sustav pridonosi ranom izlasku s tržišta rada i obiluje nejednakostima, a očekivani dugoročni udio prosječne mirovine u prosječnoj plaći je među najnižima u EU-u, što povećava rizik od siromaštva u starosti.

Premda je teško uskladiti fiskalnu održivost mirovinskog sustava i primjerenost mirovina u uvjetima rastućeg javnog duga i niskog gospodarskog rasta, moguće je poduzimati određene mjere za unaprjeđenje mirovinskog sustava:

– Smanjivati teret mirovinskog sustava za državni proračun dodatnim destimuliranjem odlazaka u prijevremenu starosnu mirovinu, smanjivanjem mirovina ostvarenih prema posebnim propisima i njihovim usklađivanjem s mirovinama ostvarenim po općem propisu, reformiranjem prava "opasnih i teških" profesija, vezanjem najniže mirovine uz imovinski i dohodovni status, analizom uplaćenih doprinosa i ostvarene mirovine osoba koje obavljaju samostalne djelatnosti, ubrzanjem izjednačavanja dobne granice umirovljenja muškaraca i žena, te poboljšavanjem mogućnosti zapošljavanja starijih radnika cjeloživotnim obrazovanjem i fleksibilnijim radnim sporazumima.

– Voditi računa o ulozi mirovinskog sustava u preraspodjeli dohotka analizom redistributivnog karaktera prvog mirovinskog stupa, razmatranjem mogućnosti uvođenja dodatka na mirovinu i za osiguranike u sustavu individualne kapitalizirane štednje, prikupljanjem i analizom podataka o svim naknadama korisnika mirovina na lokalnim razinama kako bi se ujednačile naknade u cijeloj zemlji.

– Ne zanemarivati značaj drugog i trećeg mirovinskog stupa, prije svega uspostavom sustava mjerenja uspješnosti upravljanja sredstvima drugog stupa, ispitivanjem učinkovitosti državnog poticanja trećeg stupa i promicanjem financijske pismenosti građana kako bi bili što svjesniji individualne odgovornosti za primanja u starosti.

Hrvatska na začelju EU

Svoje preporuke mjera IJF temelji na ocijeni da je država suočena s ozbiljnim problemima: Nakon kumulativnog pada realnog BDP-a od preko 12% od kraja 2008. do kraja 2014., u 2015. se očekuje tek oko 1% rasta BDP-a.

Proračunski deficit je visok (oko 5% BDP-a 2015.). Javni dug je teško održiv (oko 90% BDP-a 2015.). Stopa nezaposlenosti je visoka (oko 16% 2015.), a stopa zaposlenosti je niska (2014. bilo je zaposleno tek oko 43% stanovnika starijih od 15 godina).

Posljedice globalne ekonomske krize više se ne mogu koristiti kao opravdanje, jer su hrvatski ekonomski i fiskalni pokazatelji ne samo znatno lošiji od prosjeka zemalja članica EU-a, nego je Hrvatska na začelju gotovo svih europskih ljestvica.

Dosadašnje vlade nisu promicale neophodne uvjete za fiskalnu konsolidaciju i razvoj gospodarstva – depolitizaciju, demokratizaciju, deregulaciju, decentralizaciju, liberalizaciju, transparentnost – već su postupale uglavnom suprotno. Odluke su se uglavnom donosile u uskom i zatvorenom krugu političkih istomišljenika, s parcijalnim umjesto sveobuhvatnim zahvatima i češće na prihodnoj, a ne na rashodnoj strani proračuna.

Nisu se procjenjivali gospodarski i fiskalni učinci i posljedice provedbe zakona, pa se ne zna jesu li fiskalne i gospodarske mjere i državni poticaji bili učinkoviti i jesu li ostvarivali očekivane gospodarske i društveno-ekonomske rezultate.

Na taj se način neučinkovito upravljalo javnim sredstvima, javnim trgovačkim društvima i uopće javnim sektorom. Posljedica je nereformirana javna uprava, zdravstveni, mirovinski, obrazovni i sustav socijalne skrbi, te visoki udio poreznih i neporeznih prihoda i javnog sektora u BDP-u, ističu u IJF-u. (Izvor: Banka.hr)