U laičkoj, ali i velikom dijelu stručne javnosti, ukorijenjeno je mišljenje kako je serija bankarskih kriza u OECD ekonomijama uvijek imala identičan epilog. On se navodno bez iznimke sastojao od spašavanja banaka isključivo novcem poreznih obveznika, tj. od krilatice "privatizacija dobitaka i socijalizacija gubitaka". Nasuprot takvoj pomalo nediferenciranoj verziji događaja koji pokrivaju razdoblje od 2008. – 2011. godine, njemačka politekonomistica Cornelia Woll nudi uravnoteženiji pristup.

Piše: Kristijan Kotarski, docent na Fakultetu političkih nauka u Zagrebu

Knjiga "The Power of Inaction: Bank Bailouts in Comparison" oslanjanja se na metodologiju koja koristi dizajn najsličnijih slučajeva u komparaciji tri para zemalja (SAD-Velika Britanija; Njemačka-Francuska i Irska-Danska). Usprkos vrlo sličnim institucionalnim obilježjima unutar svakog para zemalja, autorica pokazuje da postoje značajne razlike u konačnom ishodu.             

Razlike se primarno odražavaju u različitom iznosu sredstava predviđenih za rješavanje krize, neto-troškovima za porezne obveznike, korištenim stabilizacijskim instrumentima i striktnosti uvjeta povezanih s pružanjem državne pomoći. Ključna teza knjige ukazuje na važnost koordiniranog djelovanja financijskih institucija u jeku krize, o čemu ovise konačni troškovi stabilizacijskih mjera i njihova alokacija između javnog i privatnog sektora.

Dakle, kolektivna akcija financijskog sektora ne doprinosi samo smanjenju direktnih troškova za porezne obveznike. Ona također eliminira stigmatizaciju problematičnih banaka na temelju dodatnih pritiska s financijskih tržišta. Unatoč poželjnosti takvog scenarija, značajan izazov predstavlja postojanje povoljnih uvjeta za stvaranje kooperativne ravnoteže između financijskih dionika.

No, prije nego što krenemo na njihovu analizu potrebno je identificirati faktore koji utječu na moć financijskog sektora.

Analiza moći financijskog sektora

Dosadašnji način mjerenja moći financijskog sektora prilikom koncipiranja mjera za spašavanje posrnulih banaka primarno se očitovao u simplificiranom opisu lobističkog potencijala organiziranih financijskih interesa. U paketu s tim opisom ide i postojanje regulatorne zarobljenosti. Ovakav pristup uopće ne treba čuditi imajući u vidu popularnost teorije javnog izbora i činjenicu da je financijski lobi bio vrlo aktivan u godinama prije i nakon krize. Ipak, usprkos postojanju određenih koristi koje proizlaze iz spomenute teorijske tradicije, analizu moći potrebno je proširiti na dodatne komponente strukturne i produktivne moći.

Cornelia Woll smatra da u svim analiziranim slučajevima postoji strukturna asimetrija moći na relaciji 'vlada-banke', koja ide u prilog potonjoj skupini aktera. U globaliziranom svijetu vlade više ovise o bankama u svrhu financiranja rasta i fiskalnih deficita, nego što pojedinačne globalno-orijentirane banke ovise o matičnoj državi za razvoj samog poslovanja. Konstatacija bivšeg guvernera Bank of England, Lorda Kinga, o tome kako su banke globalne u životu, a nacionalne u smrti, pogađa u samu srž problema. Iako je ova dimenzija moći analitički korisna, ona također ne može objasniti varijaciju ishoda.

Osim strukturne komponente moći, također valja ukazati na produktivnu moć koja se definira kao kognitivna i kulturna moć u oblikovanju percepcije uloge financijskih institucija u suvremenim ekonomijama. Tome treba pridodati kreiranje metajezika kojega dijele adresati i adresanti regulacije, te koji utječe na striktnost regulatornih mjera. Zemlje poput Irske, Velike Britanije i SAD-a predstavljaju primjere vrlo izražene produktivne moći financijskog sektora. Naime, njegovi protagonisti koriste specifičan diskurs i pomoću njega stvaraju znak jednakosti između određenog pristupa regulaciji i interesa cjelokupne ekonomije.

Ono što čini izvorni doprinos autorice svakako je dodatak koncepta moći kao kolektivnog nedjelovanja u trenutku nastupanja bankarske krize. Ta vrsta moći manifestira se u svaljivanju tereta kriznog menadžmenta na vladina leđa. U ovom slučaju koncept logike kolektivnog djelovanja Mancura Olsona okreće se naglavačke.

Odnos vlade i financijskog sektora u slučaju krize može se operacionalizirati uz pomoć 'igre kukavice' u kojoj gubi strana koja je prva spremna popustiti. Imajući u vidu već spomenutu strukturnu ovisnost vlada o stabilnosti nacionalnih financijskih sektora, vlade su pozvane intervenirati ukoliko žele izbjeći kolaps banaka.

Ipak, vlade se ne trebaju uvijek naći na strani gubitnika. Konačan ishod ovisi o intenzitetu produktivne moći financijskog sektora na nacionalnoj razini i uspostavi koordinacije unutar samog sektora, tj. kolektivnog djelovanja.

Faktori koji olakšavaju koordinaciju privatnog sektora u slučaju krize

Različit stupanj uključivanja banaka u nacionalne aranžmane za spašavanje financijskog sektora objašnjava se sljedećim uvjetima koji imaju uporište u teoriji kolektivne akcije:

Prvo, homogenost bankarskog sektora na temelju sličnosti poslovnih modela, veličine i stupnja internacionalizacije poslovanja  olakšava koordinaciju.

Drugo, brojnost banaka utječe na lakoću formiranja zajedničke pozicije i trošak monitoringa između kooperativnih banaka koje žele spriječiti pojavu švercera unutar svojih redova. Na tragu istraživanja Nobelovke Elinor Ostrom, komunikacija licem-u-lice povećava vjerojatnost kooperacije zbog potrebe održavanja reputacije.

Treće, postojanje formalnih i neformalnih institucionalnih aranžmana za koordinaciju djelovanja između banaka te između banaka i vlade. Postojanje takvih aranžmana stvara uvjerenje o kooperativnom ponašanju druge strane, a učenje na temelju 'ponavljajućih igara' dodatno učvršćuje suradnju. Iz ovoga je vidljivo da (ne)suradnju često nije prikladno konceptualizirati na temelju Olsonovog pojma švercera koji odabirom nekooperativne strategije najbolje ostvaruje vlastiti probitak.

Četvrto, nužan uvjet za orkestriranje kolektivne akcije banaka odnosi se na zdravlje vodeće banke. Ukoliko ona ne dijeli probleme ostalih banaka, ništa ju ne priječi da napusti pregovarački stol i odbije sudjelovati u financiranju zajedničke sheme u aranžmanu vlade i ostalih zainteresiranih banaka. Upravo na ovome mjestu možemo uočiti specifikaciju teze o moći kolektivnog nedjelovanja koja je povezana s pozicijom vodeće banke kao fokalne točke u igri kukavice između banaka i vlade.

Heterogena iskustva spašavanja banaka u šest zemalja

Kao što je već navedeno na početku, komparacija spašavanja banaka provedena je na uzorku od šest zemalja. Tablica 2 pokazuje aproksimaciju razine zadovoljstva kriznim menadžmentom od strane banaka i fiskalnih vlasti u promatranim zemljama.

Prvi par zemalja predstavljaju Velika Britanija i SAD kao dvije stereotipne 'liberalno-tržišne' ekonomije. Usprkos relativno visokoj koncentraciji financijskog sektora, koja je trebala omogućiti veću homogenost i niže troškove koordinacije, u obje zemlje nije došlo do kolektivne akcije financijskog sektora u smjeru snižavanja javnih troškova operacije spašavanja. Ipak, SAD i Velika Britanija predstavljaju primjere oprečne prakse.

Zbog većeg stupnja decentralizacije političke moći u odnosu na Veliku Britaniju, SAD se odlučio na relativno blag tretman financijskog sektora kojemu je omogućio kolektivnu rekapitalizaciju uz inzistiranje na stopu povrata za državu od 5%. Vikram Pandit slavodobitno je istaknuo da je to vrlo jeftin kapital. S druge strane, Velika Britanija odlučila je penalizirati slabo kapitalizirane banke s ciljanom stopom povrata od 12% na državne uloge, dok je kasnije nacionalizirala RBS i preuzela 44% u Lloydsu.

Francuska i Njemačka čine drugi par zemalja koje spadaju u 'koordinirano-tržišne' ekonomije. Obje zemlje incijalno su odgovorile na krizu na vrlo sličan način s obzirom na presudnu važnost banaka u osiguranju kreditnog plasmana. Ipak, francuski financijski sektor demonstrirao je kapacitet kolektivnog djelovanja zbog manjeg broja banaka i većeg stupnja homogenosti. Povezanost administrativne i financijske elite također je odigrala važnu ulogu u osiguranju koordinacije.

Nasuprot tome, njemački bankarski sustav vrlo je heterogen i oslanja se na tri stupa (velike komercijalne banke, Landesbanken i Volksbanken/Raiffeisenbanken). Osim toga, u Njemačkoj postoji velika distanciranost financijske i političke elite. U trenutku krize njemačko ministarstvo financija pokušalo je napraviti pritisak na banke da pronađu zajedničko rješenje za preuzimanje posrnulih institucija poput IKB-a i HRE-a.

Međutim, bankarske zadruge koje pripadaju trećem stupu odbile su participirati u spašavanju većih komercijalnih banaka za koje su držale da su se odale špekulativnom ponašanju. S druge strane, Deutsche Bank kao najveća i globalno orijentirana banka odbila je participirati zbog relativno dobre pozicije i pristupu likvidnosti u SAD-u.

Josef Ackermann torpedirao je kolektivnu akciju i državnu rekapitalizaciju njemačkog bankarskog sektora kada je javno rekao da bi ga bilo sram primiti novac poreznih obveznika. Mnogi analitičari smatraju da su to najskuplje riječi izrečene u Njemačkoj tijekom 2008. godine, riječi koje su kasnije otežale nošenje s eskalirajućom krizom.

Zadnji par, Irska i Danska, predstavljaju male i otvorene ekonomije koje karakterizira visoka razina zaduženosti kućanstava uoči krize, formiranje mjehura na tržištu nekretnina i ovisnost u inozemnom refinanciranju. Ipak, Danska je daleko efikasnije odgovorila na izazov krize te je operaciju spašavanja i preuzimanja posrnulih banaka završila s malim plusom. Irska predstavlja čistu suprotnost.

Zbog loše koordinacije između samih banaka te asimetrije informacija na relaciji banke-vlada, Irska je završila s neto-troškovima spašavanja banaka koji su u periodu 2008. – 2011. iznosili 22,3% BDP-a. Uzroci potpuno različitog epiloga objašnjeni su u narednom odjeljku.

Važnost koordinacije između privatnog i javnog sektora u svrhu smanjenja troškova bankarske krize

Dijeljenje tereta krize između financijskog sektora i poreznih obveznika može se aranžirati na nekoliko načina:

Prvo, moguće je ustrajati na opciji alociranja određenog postotka gubitka na držatelje bankovnih obveznica.

Drugo, moguće je primijeniti danski scenarij prema kojemu je danska vlada u inicijalnoj fazi krize izdala garancije za sve bankovne obveznice i depozite, dok je zauzvrat dobila 15 milijardi kruna naknade od strane ad hoc udruženja banaka. Osim toga, financijski sektor obvezao se na doprinos dodatnih 20 milijardi kruna kolektivne garancijske sheme na koju su se mogle osloniti slabije banke. Taj novac mogao se koristiti za rekapitalizaciju ili disoluciju slabih banaka. Dakle, danska država garantirala je novcem poreznih obveznika samo bankarske gubitke veće od 35 milijardi kruna.

Treće, francusko rješenje iz 2008. godine predvidjelo je osnivanje zajedničkog entiteta u vlasništvu države i vodećih banaka. Država je u njega ušla s 34% osnivačkog kapitala, a vodećih šest banaka s ostatkom iznosa. Francuske banke mogle su na temelju takvog aranžmana izdavati kolektivne obveznice koje su imale pokriće u kolateralu participirajućih banaka, a država je dala jamstva za dodatne gubitke.

Ukoliko se vlade žele osloniti na doprinos financijskog sektora u saniranju posljedica bankarske krize, one moraju motivirati predstavnike banaka na sustavno promišljanje kolektivnih interesa prije nastupanja same krize. Uspješni primjeri Danske i Francuske pokazuju vrijednost uspostave rutinskih konzultacija obje strane u svrhu definiranja zajedničke odgovornosti za djelovanje.

Osim toga, od pomoći je i uspostava zajedničkog fonda za saniranje štete u budućim krizama. Takav kontekst potiče privatne financijske institucije na otežavanje dobivanja financijske podrške, s ciljem sprječavanja zloupotrebe od strane konkurenata. Istovremeno, one također žele zadržati mogućnost pristupa spomenutom izvoru likvidnosti ukoliko same upadnu u nevolje.

Banke mogu pružiti točniju procjenu razmjera krize i brže okončati primjenu kolektivnih aranžmana kada im postanu neprofitabilni, te time doprinijeti smanjenju troškova krize u odnosu scenarij isključivog oslanjanja na javnu podršku.

Javno-privatna partnerstva u Danskoj i Francuskoj mogu djelovati kao inspirativan primjer za efikasnije nošenje s budućim financijskim krizama. Nije na odmet spomenuti da su Danska i Francuska zahvaljujući takvim aranžmanima smanjile svoj fiskalni deficit u periodu od 2008. – 2010. za 0,3 i 0,1 posto.

Zaključak

Knjiga Cornelie Woll pokazuje da se u kriznim situacijama vlade ne trebaju bojati jakosti, već upravo slabosti privatnih aktera. Vlade su prema Daniju Rodriku i Richardu Zeckhauseru izložene 'dilemi responzivnosti', tj. manevriranju između kreiranja odgovora na kontigentnu kriznu situaciju i potrebe uspostave adekvatnih poticaja za efikasno ponašanje u budućnosti.

Dilema odabira između argumenta moralnog hazarda i sistemskog rizika uvjerljivo ilustrira dilemu responzivnosti, tj. na koji način tekuća vlada koja odabire responzivnost (sprječavanje sistemskog rizika) ima mogućnost vezati ruke budućim vladama da ne budu responzivne (sprječavanje moralnog hazarda).

Na tragu odabira responzivnosti u odnosu na moralni hazard na vrhuncu krize, heterogene zemlje poput SAD, Velike Britanije, Francuske i Njemačke odlučile su se osloniti na re-regulaciju nakon udara krize. No, buduće krize pokazat će kredibilitet i kvalitetu takvih reformskih rješenja.

Analitička oštrina knjige sastoji se u fokusu na pitanje koordinacije između pripadnika financijske elite te između nacionalnih financijskih elita i respektivnih vlada. Iznimno zanimljivo zapažanje odnosi se na preispitivanje premise da njihova tijesna isprepletenost uvijek dovodi do regulatorne i kognitivne zarobljenosti.

Usporedba Irske i Francuske pokazuje da takve veze mogu spriječiti prerastanje financijskih problema u financijsku paniku. 'Paradoks blizine i daljine' izražen je u partnerskom odnosu francuske vlade i šest vodećih banaka u kriznom menadžmentu, dok je za irski krizni menadžment problematična distanciranost i asimetrija informacija između vlade i banaka.

Politički ekonomisti zainteresirani za proučavanje moći, kao i ostali financijski dionici, trebali bi pročitati ovu odličnu knjigu. Ona pruža detaljan uvid u učestalu pojavu 'slabosti snage' koja se odnosi na ulogu vlada i 'snagu slabosti' koja pokriva ulogu financijskog sektora, u uvjetima kada su izvori snage moćnije strane izvan njezine kontrole.

Na kraju, pouka je jednostavna. Dilemu između moralnog hazarda i sistemskog rizika daleko je lakše rješavati u situacijama kada financijski sektor mora kolektivno doprinijeti vlastitom spašavanju. (Izvor: Banka.hr)